מירוץ מכשולים

זמן הוא רק המלצה בפרויקטים של התחדשות עירונית בישראל. בימים הקרובים צפויה להתחיל בניית הפרויקט ברחוב רקנאטי ברמת־אביב ג' שהטיפול בו החל לפני 15(!) שנה. פרויקט "הייליין" ברמת־גן עומד לצאת לדרך לאחר כשבע שנים של עבודה אינטנסיבית. יחסית, פרויקט TLV ברחוב לה גארדיה ביד־אליהו שבתל־אביב ממש זריז: חלפו להן רק שש שנים מאז יצא לדרך.

לפני 15 שנה ההתחדשות העירונית נחשבה כ"העתיד של הנדל"ן". גם היום, היא עדיין העתיד של הנדל"ן. מבלי שהסתיימו בקושי חמישה אחוזים מהתוכניות שהוגשו עד קבלת מפתח לדיירים. קצב הוצאתם של הפרויקטים אל הפועל חורג מכל מידה של סבירות, והתקופה הממוצעת הנדרשת לתחילת בנייתו של פרויקט פינוי־בינוי הינה עשור במקרה הטוב.

בממשלה, בעיריות ובקרב הציבור, מבינים שזה כורח המציאות. הרשויות השונות, כולל אלה החדשות שהוקמו במטרה לקדם את הוצאת הפרויקטים הללו אל הפועל, הפנימו זה מכבר את חשיבותה של ההתחדשות העירונית לקידום המטרות העומדות ביסודה: תוספת משמעותית של דירות, חידוש פני מרכזי הערים והצערת האוכלוסייה בערים תוך שיפור איכות החיים של תושביהן.

חוק פינוי ובינוי חוקק בשנת 1965 כחוק של אזורי שיקום. בשנת 1998 הוכרז פינוי־בינוי כמדיניות רשמית של משרד השיכון כפתרון לבעיות הפרבור והיעדר השטחים הפתוחים מחוץ לערים הגדולות. הוחלט לפנות שכונות ואזורים דלילים או מדורדרים מבחינה חברתית וכלכלית, ולשכן אותם מחדש בשכונות חדשות שייבנו במקום.

פרויקט אונו וואלי בקריית־אונו | יזם: אאורה ישראל

"הסיבה העיקרית שלא רואים פינוי־בינוי היא שערכי הקרקע נמוכים והפרויקטים אינם כדאיים כלכלית", מסבירה עו"ד מירה בורנשטיין, המלווה פרויקטים רבים של התחדשות עירונית.

האם הרשויות המקומיות לא מעוניינות בהתחדשות עירונית? הסיבות לעיכובים רבות ומגוונות, אך ניסיון לאפיון הגורמים להתמשכות הפרויקטים, מלמד שהמכנה המשותף שלהם הן הרשויות השונות, המכריזות מעל כל במה על תמיכתן בפינוי־בינוי, אך בפועל מערימות קשיים ללא הרף. הרשויות המקומיות מהוות את הגורם העיקרי לכך שאין בנמצא פרויקטים רבים היוצאים אל הפועל, כפי שכולנו היינו רוצים לראות. "במקום לפשט ולזרז את ההליכים, מעלות הרשויות דרישות חדשות, מעמיסות בכך נטל הולך וכבד על הפרויקטים, וגורמות לקיפאון ועיכובים מיותרים", אומרת עו"ד בורנשטיין, "וכך, אנו רואים שכמעט כל הפרויקטים המעטים של הפינוי־בינוי קורים בלב אזורי הביקוש החמים, בתל־אביב, ברמת־גן, בגבעתיים וקצתם במעגל החיצוני לתל־אביב, בפריפריה הקרובה כמו הרצליה וראשון־לציון וכן בירושלים".

פרויקט רקנאטי הוא משל לסיפור כולו. כשהפרויקט התחיל, הוחלט כי על כל קומה קיימת יוסיפו שלוש דירות. אחר כך קוצץ היחס ל־1:2. אחרי שהתב"ע אושרה בזכויות בנייה מצומצמות, הוחלט על היטל השבחה בסך 25 מיליון שקל. בתגובה נאלצו היזמים להקטין את התמורות לדיירים, להחתים אותם מחדש על החוזים, ולהמתין להכרעת ועדת הערר בנוגע לגובה השומה, כשכבר חלפו כמעט חמש שנים כמעט מיום אישור התב"ע "ואחר כך שואלים למה זה מתעכב", אומרת בורנשטיין שטיפלה במקרה.

הרשימה השחורה

פרויקט תמ"א ברחוב פיכמן ברמת־אביב | היזם: החברה לחיזוק מבנים בישראל | צילום: יח''צ

ואלה הגורמים שיוצרים עיכובים:

זכויות בנייה לא מספיקות. בארץ קיים מחסור חמור בקרקעות, ואילו מרכזי הערים בנויים תוך בזבוז משווע של קרקע ותשתיות. מרכזי הערים משופעים בדירות קטנות שנבנו בשנות ה־50 ואינן מתאימות למשפחות עם ילדים לפי הסטנדרטים של המאה ה־21. כתוצאה מכך, הורים מדירים את רגליהם ממרכזי הערים, וכך הולכת האוכלוסייה ומזדקנת, והבניינים מוזנחים על־ידי שוכרים המתגוררים בהם באופן זמני ואינם נותנים דעתם למראם החיצוני.

בנוסף, מחקרים מלמדים כי בעוד עשורים מעטים תגדל האוכלוסייה בארץ ותכפיל את עצמה. עובדה זו מחייבת היערכות נרחבת כדי לספק מגורים ותשתיות לאוכלוסייה הגדלה והולכת. פרויקטים של פינוי־בינוי יכולים לספק פתרון מהיר לנושא זה, אולם ועדות התכנון אינן משכילות ליישמו על־ידי בנייה גבוהה וניצול מיטבי של הקרקע.

במקום לאשר במסגרת פרויקטים של פינוי־בינוי, בנייה של דירות גדולות ומרווחות שימשכו אליהן משפחות צעירות עם ילדים, ובמקום לאשר זכויות בנייה גבוהות שיעצימו את כלכליות הפרויקטים ויביאו לתוספת משמעותית של דירות ולהורדת מחיריהן, ועדות התכנון נאבקות ביזמים. הן עושות הכל כדי לצמצם ולהמעיט בזכויות הבנייה, ומתעקשות על בניית דירות קטנות שאינן מתאימות למשפחות.

לפני

ועדות התכנון פועלות על פי פרמטרים אוטופיים כמו למשל בנייה מרקמית נמוכה, שמתאימה למדינות שמשאב הקרקע שלהן אינו מוגבל אך לא לישראל, ומאשרות תוכניות שאינן מנצלות את הקרקע בניצול מקסימלי. בכך הן מחמיצות שתי מטרות חשובות: מונעות ניצול מיטבי של הקרקע והגדלת כמות הדירות. במקביל, מאשרות ועדות התכנון בניית פרויקטים חדשים שבעוד 20 שנה יהיו המתחמים המוזנחים שאנו רואים היום.

התערבות בחוזים חתומים. תוצאה נוספת של ה"קמצנות" בזכויות בנייה היא התערבות בחוזים קיימים שנחתמו בין בעלי דירות ליזמים, ושבהם ננקבו תוספות שטחים גדולות מדי לטעמן של רשויות התכנון. הרשות מכתיבה תוספת קטנה יותר, ולכן נאלצים הצדדים לפתוח מחדש את החוזים שכבר נחתמו. זהו תהליך מסוכן וממושך שעלול להביא כליה על הפרויקט. גם אם הצדדים יגיעו להסכמות חדשות, יתעכב הפרויקט לזמן ממושך. התמשכות הליכי התכנון. משך הזמן הבלתי סביר פוגם אף הוא בוודאות ובכלכליות, גם כשמדובר בפרויקטים בעלי חשיבות לאומית גבוהה. לאחרונה נחקק חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית תשע"ו־2016 , שלפיו הוקמה ועדת משנה להתחדשות עירונית, שיהיו לה כל הסמכויות של ועדה מחוזית לאישור תוכנית התחדשות עירונית. סמכויות אלה עדיין לא ברורות. כך, למשל, השאלה האם ועדה זו תחליף גם את הוועדה המקומית. כבר נגרמים עיכובים בשל כך. יש לקוות שוועדה זו תיישם את עקרונות התכנון הנכונים שיגשימו את המטרות החשובות של התחדשות עירונית בפרק זמן מציאותי.

רשות מקרקעי ישראל. אלפי מתחמים "שבויים" בידי רשות מקרקעי ישראל, שזכויותיה בקרקע הן ערטילאיות בשל הרפורמה המחייבת העברת הבעלות בדירות לחוכריהן, אך הרישום הקיים מחייב קבלת הסכמתה לפרויקטים של פינוי־בינוי. מן המפורסמות הוא שכל אינטראקציה מול רשות מקרקעי ישראל כרוכה בהשקעת זמן ומשאבים, וכשמדובר בפרויקט פינוי־בינוי המצריך ממילא עבודה ארוכת שנים, יש למצוא דרכים לפשט את התהליך.

כך, למשל, פרויקט ביהוד שמלווה משרד עו"ד הרטבי, בורנשטיין, בסון ושות'. התב"ע מאושרת והושגו חתימות של כל בעלי הדירות, ופתאום הרשות החליטה שחצי מהדירות שייכות לה. "נאלצנו ללכת ללכת להליך משפטי שבסופו טענות הרשות נדחו, אבל זה עיכב אותנו במשך שנים. בינתיים אחד מהבתים הוסב לשימוש כבית כנסת ללא היתרים ומחכים לפתרון", אומרים ממשרד עורכי הדין.

אחרי

ניסים אסייג, מנכ"ל חברת NSA, יזם התחדשות עירונית, נותן דוגמה נוספת: "הקידום של מתחם פינוי־בינוי בשכונת צור שלום בקריית־ביאליק החל בשנת 2000 במסלול רשויות על ידי המדינה. רק בשנת 2007 אושרה התב"ע. לא ניתן היה לממשה בגלל חוסר כדאיות כלכלית, ולכן התוכנית בוטלה לפני כשנתיים. חברתי החלה לקדם תוכנית חדשה במתחם בשיתוף העירייה, ואף עברנו פרה־רולינג בוועדה המחוזית. 90 אחוז מהדיירים חתומים. אבל במסגרת הסכם־הגג עיריית קריית־ביאליק המליצה לצרף לקו הכחול קרקע משלימה בכדי לרווח את הצפיפות, ולאחר ישיבה במינהל לא אושרה הקרקע. כעת הפרויקט בהקפאה, רק להזכיר שהוא התחיל בשנת 2000".

היעדר מדיניות ברורה בענין היטל השבחה. אחת ההחלטות המשמעותיות של הממשלה שעוררה סערה בקרב יזמים הייתה הטלת היטלי השבחה בפרויקטים של התחדשות עירונית. לפי החוק שעבר לפני מספר חודשים בקריאה שנייה ושלישית, הרשויות המקומיות יכולות לדרוש מיזמי ההתחדשות העירונית היטל השבחה על הדירות או הקומות שהתווספו לבניין.

כיום, החוק אינו פוטר פרויקטים של פינוי־בינוי מהיטל השבחה. עם זאת, ועדות התכנון בוחנות את הפרויקטים לפי נוסחאות כלכליות, הבודקות את רווחיות היזם. רווחיות זו היא שקובעת את כמות זכויות הבנייה שיאושרו. אולם בנוסחאות אלה יש נעלם גדול: היטל ההשבחה, שגובהו אינו ידוע בעת אישור התוכנית.

נוצר מצב אבסורדי: מאושרת תוכנית לפרויקט, ורק לאחר אישורו עורכת הרשות שומת היטל השבחה. על היזם נוחתת "פצצה" בדמות דרישת תשלום בגובה עשרות מיליוני שקלים שלא נלקחו בחשבון ועלולים למוטט את כל התחשיב הכלכלי שעליו מבוסס הפרויקט.

הריסת הבניינים ברחוב החולה ברמת גן | היזם: קבוצת כנען | צילום: נועם בן אהרון

טל ברוך, יזם תמ"א 38, מספר: "בפרויקט שאני מקדם ברובע 4 בתל־אביב לקח לנו עשרה חודשים להגיע להסכמות בין הדיירים לבין עצמם, עוד כמה חודשים למצוא יזמים למכרז, ועוד ששה חודשים לנהל מו"מ מול היזם שנבחר. לאחר שנה וחצי של בניית מתווה מוסכם, ערב חתימת הסכם, נכנס עניין ההשבחה, וזה פשוט טרף את הקלפים לכולם, כי יש חשש מהוצאות של מאות אלפי שקלים על כל דירה, והפרויקט עשוי להפוך ללא כלכלי. אם מגדל הקלפים ייפול, יהיה קשה עד כמעט בלתי אפשרי להביא שוב את הדיירים לאמון בתהליך מחודש שעלול להימשך שוב תקופה ארוכה, והפרויקט עלול להיגמר לפני שהתחיל".

שגיא לנצ'נר, בעלים ומנכ"ל של חברת ינוב, חברה יזמית המבצעת התחדשות עירונית בשרון, מסביר: "אם הדרישה להיטלי השבחה בפרויקטים של התחדשות עירונית תהיה גבוהה יותר מהנהוג כיום, אנחנו צפויים לראות עלייה במספר חברות הביצוע ונותני השירותים בענף שיקרסו כלכלית. העלאת שיעור היטלי ההשבחה בפרויקטים אלו יפגעו משמעותית ברווחיות היזמית, ובהכרח יובילו את היזמים ללחוץ גם את קבלני הביצוע להוריד ברווחיות, שהיא כמעט אפסית כיום. בתקופה שבה אנו רואים כי יש שרשרת של חברות ביצוע שקורסות מאותן סיבות, החלטה ממשלתית שתאפשר העלאת דמי השבחה תגרום להאצת המגמה".

זו הסיבה שפרויקט פינוי־בינוי הייליין ברמת־גן התעכב: שומת היטל השבחה שולמה, וכעת, לאחר הוצאת תוכנית איחוד וחלוקה המהווה תנאי לקבלת היתר בנייה, הוציאו שומה נוספת של היטל השבחה. המשמעות: הוצאת נוספת של כמה מיליוני שקלים, הפוגעת ברווחיות ובכלכליות וגורמת לחוסר ודאות. הפרויקט מתעכב מכיוון שהמצב החדש מחייב התדיינות משפטית ארוכה. מישהו הלא צריך לשלם את מיליוני השקלים נוספים. "זה הסיכון של היזם כי זה הוא שמשלם בסופו של יום", אומרת עו"ד בורנשטיין.

הליכי תקיפת השומה הם ארוכים וממושכים. עד שתתברר השומה הסופית יחלפו מספר שנים, שבמהלכן הצדדים השותפים בעיסקה נמצאים בערפל, ואין באפשרותם לקבל היתר בנייה אלא אם ישולם ההיתר שעליו הם חולקים.

יש לתקן את החוק ולקבוע נוסחה ברורה להיטל השבחה בפרויקטים אלה כדי למנוע את האבסורד הזה.

דייר סרבן. הפתרון המאפשר הגשת תביעת נזיקין אינו נותן מענה לצורך בחיוב הסרבן לחתום על החוזה. ניתן לפתור זאת ע"י הוספת המנגנון המצוי כבר בחוק פינוי־בינוי (פיצויים) תשס"ו־2006 לחוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים) ולכפות חתימה על דייר סרבן כששמאי פינוי־בינוי קבע שהעיסקה כדאית.

בנקים וצדדים שלישיים. הבנקים המעמידים הלוואות ליזם לבניית הפרויקט, דורשים שעבוד קרקע הפרויקט לטובתם, תוך הסרת המשכנתאות הרשומות על הדירות הקיימות לטובת בנקים למשכנתאות, וכנגד הנפקת ערבויות חוק מכר לבעלי הדירות. הבנקים למשכנתאות מסרבים להסיר את המשכנתאות כנגד הסבה לטובתם של ערבויות חוק המכר שמקבלים הדיירים הקיימים.

"פרויקטים רבים היום מתקשים לעבור את סף הכלכליות", מסביר עו"ד שי אליאב, שותף במשרד עורכי הדין גינדי־כספי, המתמחה בתחום הנדל"ן. "לא בכדי אנו רואים פרויקטים של התחדשות עירונית בעיקר במעגל הקרוב לתל־אביב. ככל שיגדל הנטל על פרויקטים, המעגל ימשיך להצטמצם ונראה פחות ופחות פרויקטים, ובוודאי שהדבר כמובן גם יפחית בתמורות של היזם ובעלי הדירות, משנכנס עוד שותף להכנסות כמו הבנקים".

נושא זה כבר נדון עם הבנקים, אך אלה עומדים על דעתם ודורשים ערבות בנקאית אוטונומית בגובה יתרת ההלוואה. "דרישה זו מטילה נטל כספי גבוה ומיותר על הפרויקט", מסכמת עו"ד בורנשטיין.

הוצאות אחזקה לבניינים החדשים. הרשויות מגלות דאגה למעמסה הכספית שתוטל על הדיירים הקיימים בעת קבלת דירותיהם החדשות לצורך תחזוקת הרכוש המשותף. הפתרון שמכתיבות הרשויות הוא הקמת קרן כספית ע"י היזם, שתשמש למימון הוצאות אלה במשך תקופה ארוכה. היזם צריך להפקיד בקרן התחזוקה מיליוני שקלים. לדברי עו"ד בורנשטיין, הרעיון ראוי ומבוסס על חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, אולם הקרן מהווה נטל כספי נוסף על הפרויקט, וגם נטל זה לא נלקח בחשבון במסגרת התחשיבים הכלכליים שנערכו קודם לאישור התב"ע. מוצע לא לחרוג מהוראות החוק הקובעות את התנאים, כי בדרך־כלל דרישה זו מגיעה רגע לפני שאמורים לקבל היתר בנייה.

תוכניות שימור עירוניות. גם קידומן של תוכניות שימור למבנים היסטוריים עלול לעכב תוכניות להתחדשות עירונית. כך, למשל, קרה בתל־אביב, העיר הראשונה בגוש דן שמיישמת תוכנית גדולה לשימור מבנים. עיריית תל־אביב הכינה רשימה של כאלף מבנים היסטוריים ברחבי העיר הראויים לשימור, ולכן חלות עליהם מגבלות בנייה. עד שהתוכנית אושרה לקח 15 שנים, ותהליכי ההתחדשות העירונית נתקעו. אומנם כעת הרשות אישרה את רשימת השימור, אך זה אינו סוף פסוק. בעלי הנכסים של חלק מהמבנים שנועדו לשימור תבעו את הרשות בטענה כי חלה ירידה בערכם. הם דרשו פיצויים מאחר שהעירייה החליטה שעליהם לשלם היטל השבחה בגין הפיכת המבנה שבבעלותם למבנה הראוי לשימור.

זה לא מונע מרשויות נוספות ללכת בדרכה של תל־אביב. גבעתיים ופתח־תקווה כבר פרסמו ברשומות הודעה שלפיה מעתה ועד הכנת תוכנית שימור לעיר מוקפאים כל היתרי הבנייה למבנים שעתידים להיכלל במסגרת זו. גם עיריות נוספות כמו הרצליה ורמת־גן החלו לקדם תהליך כזה לאחר שביצעו סקרי שימור בשטחיהן.

לדבר עו"ד גלעד שמעון ממשרד עו"ד צבי שוב המומחה בנדל"ן, התחדשות עירונית ותכנון ובנייה, גם רשויות אלה עלולות להחיל בעקבות רשימת שימור, הגבלות בנייה על נכסים רבים בעיר, ולהטיל על בעלי הנכסים היטלי השבחה נוספים בגין השימור.

"נושא המיתוג של נכסים על ידי תוכניות שימור טרם הוכרע, ומהווה את אחד הנושאים המרכזיים בהליכים המתנהלים מול ועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטל השבחה כבר מספר שנים", מסביר עו"ד שמעון. "במהלך השנה האחרונה ניהלה ועדת הערר מספר דיונים בסוגיית תוכנית השימור, הן בהיבט היטל ההשבחה והן בהיבט תביעות ירידת הערך, ואף סיירה בנכסים שונים, על מנת לגבש אמות מידה להכרעה פרטנית בתיקים שהובאו לפתחה. רק בחודש האחרון החליטה ועדת הערר על מינויו של אדריכל מומחה מטעמה, לשם הכרעה בטענות השונות. ועדת הערר קצבה אמנם 180 יום, שבמסגרתם התבקש המומחה למסור את מסקנותיו, אלא שלנוכח ריבוי ההליכים והתמשכותם, לא מן הנמנע כי גם מועד זה יוארך, וכי ההכרעה בסוגייה תתעכב זמן לא מבוטל".

לא נולדו לגור במגדלים. יש רשויות מקומיות הסבורות כי תושבי הפריפריה ראויים לגור במתחמים נמוכים, ולא רגילים לגור במגדלים, ושינוי אורח החיים שלהם יפגע בהם. אלא שבשל הביקוש לדירות, אין ברירה אלא לבנות לגובה גם בפרויקטים של התחדשות עירונית.

מלחמה אינסופית

להגשמת החזון של תוספת עשרות אלפי יחידות דיור באיכות בלתי מתפשרת נדרשת התערבות רגולטורית חזקה, בשלושה מובנים: ראשית, הקמת גוף אחד חזק ויציב שירכז את הנושא מבחינה חוקית. שנית, פיקוח על כל צדי המתרס – היזמים, הדיירים והרשויות המקומיות, על מנת שלא כל האחד יעשה הישר בעיניו. שלישית, מתן תמריצים, כי במצב כיום בנייה במטרופולין דן אינה שוות ערך לבנייה באזור בית־שאן, טבריה או ערד. כולם זקוקים וראויים לקחת חלק בפרויקט הבנייה בישראל, אולם כיום רק הקרובים לצלחת זוכים בכך.

זה לא יהיה פשוט. פרויקט פינוי־בינוי הינו פרויקט קשה ליישום. הוא מחייב הליך סטטוטורי ממושך, תוכנית בסמכות מחוזית, היקף יותר גדול של בעלי זכויות, ועוד. אולם אם נבחן את התוכנית הממשלתית בתחום הדיור לשנת 2040 נמצא כי כ־35 אחוז ממלאי הדירות המתוכנן, מתבסס על פרויקטי פינוי־בינוי. המשך ביצוע רפורמות בתחום יהפוך את הפינוי־בינוי לאלטרנטיבה המרכזית ולאופציה היחידה של התחדשות עירונית.

אין ברירה אלא להתייחס להבטחות ותוכניות הממשלה הנוכחית, גם אם טרם התממשו. כבר שנתיים מלאו מאז הצהיר ראש קבינט הדיור במשרד האוצר אביגדור יצחקי ש"עד סוף השנה נכניס את כל תוכניות הפינוי־בינוי בישראל לותמ"ל (הוועדה לקידום מתחמים מועדפים לדיור). תוכניות שלקחו עד עכשיו 10-15 שנה, יאושרו תוך שנה", הוא הבטיח.

עכשיו הוא אומר: "אנחנו עובדים יום יום, שעה שעה, לילה לילה במלחמה אינסופית. זו מלחמה שבה כל הזמן צריך להתעסק בנושאים שכביכול לא צריך להתעסק איתם, אבל זה המצב. כל שבוע אני נפגש עם 15-20 ראשי ערים ושואל, למה אתם לא מוציאים היתרי בנייה, והם עונים שהם צריכים הרשאות לעוד בתי ספר יסודיים. אבל זה כבר מזמן לא רק בתי ספר יסודיים – היום כולם רוצים איצטדיון. גם אין יותר איפה לסלול כבישים. כל שנה 25 אלף מכוניות נכנסות לארץ: איפה הן נוסעות ואיפה הן חונות – אני לא יודע. עד שלא תהיה הגבלה על מספר המכוניות לא יהיה פתרון".

לדברי יצחקי, במשרד האוצר נחושים לפתור את מצוקת הדיור. "כדי שלא יהיה משבר דיור, אנחנו צריכים לאפשר ייצור דירות ברמה יציבה ומספקת – עד 2040 צריך מיליון וחצי דירות. אין תוכנית מאושרת אחת שלא יוצאת לשיווק". בהצלחה.